נוף ההתחדשות העירונית בישראל מצטייר בשנים האחרונות כתמונה דואלית: מצד אחד, פריחה ושגשוג של פרויקטי "פינוי בינוי" באזורי הביקוש של מרכז הארץ, המשנים את קו הרקיע ומשפרים את איכות החיים של אלפי משפחות. מצד שני, דשדוש מתמשך וקשיים הולכים וגוברים בקידום פרויקטים דומים בפריפריה הגאוגרפית והחברתית. הפער הזה אינו מקרי; הוא משקף מציאות כלכלית, תכנונית וחברתית מורכבת, המציבה אתגר לאומי ממדרגה ראשונה בפני מדינת ישראל. בעוד הצורך בהתחדשות בפריפריה אקוטי לא פחות, ולעיתים אף יותר, מאשר במרכז, המנגנונים הקיימים מתקשים לספק את המענה הנדרש. מאמר זה יצלול לעומק האתגרים וההזדמנויות של ההתחדשות עירונית פינוי בינוי בפריפריה, ינתח את הסיבות המערכתיות לפער מול המרכז, ויבחן את ההשלכות של המשך המצב הקיים ואת הפתרונות האפשריים.
הצורך הקריטי והפוטנציאל הלא ממומש: מעבר למספרים
הצורך בהתחדשות עירונית בפריפריה נובע ממספר גורמים מצטברים.
ראשית, ההיבט הבטיחותי: שכונות רבות בערים ובעיירות הפיתוח הוקמו במהירות בשנותיה הראשונות של המדינה, לעיתים תוך שימוש בשיטות בנייה וסטנדרטים שאינם עומדים בדרישות העמידות לרעידות אדמה כיום. מבני "רכבת" ארוכים, בנייני עמודים וטיפוסי בנייה אחרים שאפיינו את הבנייה הציבורית דאז, נמצאים היום במצב פיזי ירוד ומהווים סיכון ממשי. לכך נוסף הצורך הדחוף במרחבים מוגנים תקניים (ממ"דים), שהפך לקריטי עוד יותר נוכח האיומים הביטחוניים המתמשכים, במיוחד ביישובי קו עימות ועורף.
מעבר לסכנה הפיזית, ישנו ההיבט הפסיכולוגי – תחושת חוסר הביטחון המתמדת של דיירים המתגוררים במבנים רעועים ובלתי ממוגנים.
שנית, הפוטנציאל החברתי והכלכלי:
התחדשות עירונית פינוי בינוי היא הזדמנות נדירה לשבור מעגלי הזנחה ארוכי שנים בפריפריה. פרויקט פינוי-בינוי מוצלח לא רק מספק דירות חדשות ובטוחות לדיירים הוותיקים, אלא יכול לחולל שינוי סביבתי כולל: הקמת גינות ציבוריות, שדרוג תשתיות מקומיות, ולעיתים אף הוספת מבני ציבור וקהילה (כחלק מהסכמים עם הרשות המקומית). תהליך זה יכול למשוך אוכלוסיות חדשות ומגוונות, כולל זוגות צעירים ומשפחות, ובכך לבלום מגמות של הזדקנות והגירה שלילית המאפיינות חלק מיישובי הפריפריה. החידוש הפיזי יכול להוביל גם להתעוררות כלכלית מקומית, הן בשלב הבנייה והן לאחריו, ולשפר את תדמיתה של השכונה והעיר כולה. מדובר בפוטנציאל לשינוי חברתי עמוק, לחיזוק החוסן הקהילתי ולקידום צדק מרחבי, המצוי בליבת החזון הציוני של פיתוח הארץ כולה.
המשוכה הכלכלית העיקשת: הנוסחה שלא עובדת
ליבת הבעיה בקידום פינוי-בינוי בפריפריה נעוצה במודל הכלכלי שעומד בבסיסו. כאמור, המודל מבוסס על כך שהיזם מממן את הפרויקט ממכירת הדירות החדשות שהוא מוסיף מעבר לדירות הניתנות לדיירים הוותיקים. הצלחת המודל תלויה באופן ישיר בשווי הקרקע ובמחירי המכירה הצפויים של הדירות החדשות. בפריפריה, ערכים אלו נמוכים משמעותית – לעיתים כדי מחצית או שליש ממחיר דירה מקבילה במרכז הארץ. פער זה נובע מריחוק ממרכזי תעסוקה, תדמית נמוכה לעיתים, וביקושים נמוכים יותר באופן טבעי.
כדי שהפרויקט יהיה כלכלי בתנאים אלו, נדרש "מכפיל" גבוה משמעותית. אם בתל אביב מכפיל של 1:3 (3 דירות חדשות על כל דירה ישנה שנהרסת) עשוי להספיק, בפריפריה ייתכן שיידרש מכפיל של 1:6, 1:7 ואף יותר. מכפילים כאלה הם לרוב בלתי אפשריים תכנונית וסביבתית. הם יובילו לצפיפות בלתי נסבלת, לעומס קיצוני על תשתיות קיימות (שגם כך לעיתים קרובות אינן במצב מיטבי), וליצירת "מגדלים בפארק" המנותקים מהמרקם העירוני הקיים, תוך פגיעה באיכות החיים של כלל התושבים.
מעבר לכך, העלייה המתמשכת בעלויות הבנייה (חומרים, כוח אדם – שלעיתים קשה יותר לגייסו לפריפריה) והעלייה בשיעורי הריבית בשנים האחרונות, הפכו את גיוס המימון לפרויקטים ליקר ומורכב יותר. גורמים אלו שוחקים עוד יותר את הכדאיות הכלכלית הדלה ממילא של פרויקטים בפריפריה. לכך נוסף סיכון השוק הגבוה עבור היזם: בעוד שבמרכז הביקוש לדירות מובטח כמעט תמיד, בפריפריה קצב המכירות איטי יותר ואינו ודאי, מה שמגדיל את הסיכון היזמי ומרתיע רבים מלהיכנס לפרויקטים כאלה מלכתחילה.
סבך הבירוקרטיה והאתגר התכנוני
לקשיים הכלכליים מצטרפים חסמים בירוקרטיים ותכנוניים משמעותיים. בניגוד לערים הגדולות במרכז, שהקימו "מנהלות התחדשות עירונית" ייעודיות וצברו ניסיון רב בקידום פרויקטים מורכבים, רשויות מקומיות רבות בפריפריה סובלות ממחסור כרוני בכוח אדם מקצועי ובמשאבים במחלקות ההנדסה והתכנון. עובדים ספורים נדרשים לטפל במגוון רחב של משימות, והיכולת שלהם לקדם תוכניות פינוי-בינוי מורכבות, הדורשות התמחות ספציפית, מוגבלת.
בנוסף, היעדר תכנון אסטרטגי ארוך טווח להתחדשות עירונית בחלק מהרשויות יוצר אי-ודאות תכנונית. תוכניות מתאר מקומיות לעיתים קרובות אינן מעודכנות או אינן נותנות מענה לצורכי הציפוף וההתחדשות. תהליכי אישור תוכניות מול ועדות התכנון המחוזיות והארציות עלולים להיות ארוכים ומסורבלים, במיוחד כשנדרש תיאום מול גופי תשתית לאומיים (חברת החשמל, מקורות, נתיבי ישראל ועוד) בנוגע ליכולת התשתיות הקיימות והעתידיות לתמוך בתוספת האוכלוסייה. לעיתים, גם חוסר יציבות פוליטית מקומית או שינוי סדרי עדיפויות לאחר בחירות מוניציפליות, עלולים לעכב או אף לטרפד פרויקטים הנמצאים בשלבי תכנון מתקדמים.
המימד החברתי-קהילתי: לבנות אמון, לא רק בניינים
הצלחת פרויקט פינוי-בינוי תלויה במידה רבה ביכולת לרתום את הדיירים הוותיקים לתהליך. בפריפריה, ההיבט החברתי מורכב במיוחד. מצד אחד, קיימת לעיתים לכידות קהילתית חזקה ורצון כן לשפר את תנאי המחיה. מצד שני, קיימים גם חששות עמוקים ולגיטימיים: הקושי במציאת דיור חלופי במחיר סביר לתקופת הביניים (שכר דירה בפריפריה אולי נמוך יותר, אך כך גם ההכנסה הפנויה), הניתוק מהסביבה המוכרת ומהרשתות החברתיות התומכות (במיוחד לאוכלוסייה מבוגרת), חוסר אמון כלפי יזמים ורשויות (לעיתים מבוסס על ניסיון עבר), וקושי אמיתי בהבנת מסמכים משפטיים ותכנוניים סבוכים.
א-סימטריה במידע ובכוח היא בעיה מהותית. לדיירים בפריפריה יש לעיתים קרובות פחות נגישות לייעוץ משפטי, תכנוני ושמאי בלתי תלוי ואיכותי, בהשוואה לדיירים במרכז הארץ. מצב זה עלול להוביל לחתימה על הסכמים שאינם מיטביים עבורם. לפיכך, ליווי חברתי מקצועי, רגיש ומותאם תרבותית אינו מותרות אלא הכרח מוחלט. נדרשת השקעה משמעותית במנהלות דיירים ובצוותים חברתיים שילוו את התושבים לאורך כל התהליך, יספקו מידע שקוף, יגשרו על פערים ויבנו אמון – אך בפועל, תקצוב הליווי החברתי הוא לעיתים קרובות אחד הסעיפים הראשונים שנפגעים תחת לחצים כלכליים.
חיפוש אחר פתרונות מערכתיים ויצירתיים
ברור כי המודל הכלכלי הסטנדרטי והכלים הרגולטוריים הקיימים אינם מספיקים כדי להתניע את הפינוי-בינוי בפריפריה בהיקף הנדרש. התערבות ממשלתית מאסיבית וישירה היא תנאי הכרחי. הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית פועלת בנושא, אך נדרשת הרחבה משמעותית של סל הכלים העומדים לרשותה ותקצובם:
- סובסידיות ישירות לפרויקטים: הגדלה ניכרת של מענקים ממשלתיים לפרויקטים בפריפריה שאינם כלכליים, תוך קביעת קריטריונים ברורים המבוססים על ערכי קרקע ופוטנציאל פיתוח.
- הטבות מס מוגדלות: יצירת משטר מס ייעודי ואטרקטיבי יותר ליזמים הפועלים בפריפריה, אולי תוך התניית ההטבות במהירות הביצוע ובאיכות הפרויקט.
- קרקע משלימה אפקטיבית: שיפור מנגנון הקרקע המשלימה, הגדלת מאגר הקרקעות הזמין, והתאמתו למציאות בפריפריה, תוך הבטחת שקיפות והוגנות בהקצאתו.
- השקעה בתשתיות כזרז: השקעה ממשלתית מקדימה בשדרוג תשתיות (תחבורה, ביוב, חשמל, מוסדות ציבור) באזורים המיועדים להתחדשות, כדרך להפוך את הפרויקטים לאטרקטיביים יותר ליזמים ולהבטיח את איכות החיים העתידית.
- חיזוק הרשויות המקומיות: מתן תמריצים ותקציבים ייעודיים לרשויות מקומיות בפריפריה להקמת מנהלות התחדשות עירונית, להכשרת כוח אדם מקצועי ולקידום תוכניות מתאר כוללניות.
- פתרונות יצירתיים: בחינת מודלים של סבסוד צולב (אולי באמצעות קרן לאומית שתתקצב פרויקטים בפריפריה מרווחי פרויקטים במרכז – רעיון מורכב פוליטית אך בעל הגיון כלכלי), עידוד כניסה של יזמות חברתית וגופים ללא כוונת רווח לתחום, ופיתוח מודלים של בנייה מתועשת או מודולרית שעשויים להוזיל עלויות.
לסיכום: מצורך דחוף לחזון לאומי מתוקן
הפער בין מרכז לפריפריה בהתחדשות עירונית אינו גזירת גורל. הוא תוצאה של מנגנונים כלכליים ורגולטוריים שפותחו במידה רבה עבור אזורי הביקוש, ואינם מתאימים למציאות המורכבת בפריפריה. המשך המצב הקיים משמעותו לא רק החמצת הזדמנות אדירה לשיפור חייהם של מאות אלפי אזרחים ולחידוש פני המדינה, אלא גם העמקת הפערים החברתיים והמרחביים והנצחת תחושת הקיפוח.
נדרש שינוי תפיסתי ותודעתי: יש לראות בקידום פינוי-בינוי בפריפריה לא רק כפרויקטים נדל"ניים נקודתיים, אלא כחלק מאסטרטגיה לאומית כוללת לפיתוח אזורי, לצמצום פערים ולחיזוק החוסן הלאומי. הדבר מחייב מחויבות ממשלתית ארוכת טווח, הקצאת משאבים משמעותיים, גמישות רגולטורית, ובעיקר – שיתוף פעולה הדוק ואמיתי בין כל הגורמים המעורבים: ממשלה, שלטון מקומי, יזמים, חברה אזרחית, והתושבים עצמם, שצריכים להיות שותפים מלאים בעיצוב עתידם וסביבת חייהם. רק כך ניתן יהיה להבטיח שגם יישובי הפריפריה יזכו ליהנות מפירותיה החיוניים של מהפכת ההתחדשות העירונית, למען עתיד שוויוני ובטוח יותר לכלל אזרחי ישראל.
